地方政府创新偿债来源 千亿债务化解基金“应急”

本报记者/杜丽娟/北京报道

按照国务院对债券发行节奏的安排,2020年度专项债的发行工作在10月底基本完成,除用于支持化解地方中小银行风险部分外,专项债偿债路径也受到市场关注。

财政部统计口径中,截至10月末,全国地方政府债务余额258074亿元,其中,一般债务128498亿元,专项债务129576亿元。由于专项债对土地财政的依赖度较大,土地市场的不确定性直接影响其是否能顺利偿债。

为降低土地市场带来的债务风险,政府“自救”举措正在各地不断推出。据《中国经营报》记者统计,目前多省成立了债务风险化解基金,总规模约有1000亿元,目的就是定向化解地方政府融资平台的流动性风险。

降低土地市场依赖

尽管专项债发行规模控制在全国人大批准的限额之内,但宏观经济尚处于恢复阶段中,地方政府的债务风险防范仍需重视。

中国财政科学研究院发布的《中国财政政策报告(2020)》指出,专项债规模扩大使其对土地财政的依赖度上升。报告称,目前地方政府基金收入超九成资金来自土地收入。

“在房住不炒大背景下,各地纷纷出台房地产调控政策,土地市场成交规模也停止上升趋势,由于土地市场存在较大不确定性,就直接增加了专项债偿债风险。”中国财政科学研究院院长刘尚希分析。

在此背景下,改变专项债对土地市场依赖性,推动增量专项债项目的收入来源结构成为监管共识。为此,国务院办公厅专门发文强调,限制土地收入偿还专项债,从而降低专项债对土地出让收入金的依赖。

“从历史经验看,专项债偿还方式中土地出让金是主要来源,虽然目前土地收入受政策影响较大,但短期内完全改变这种方式的可能性不大。”一位熟知债券发行的人士如此评价。

该人士还表示,基于近年来土地市场收入的不确定性,地方政府有了更大的创新动力,目前各地纷纷开始设立信用保障基金,这是地方在探索专项债偿债来源上的一种新尝试。

记者了解到,今年以来,湖南省、湖北省、黑龙江省和贵州省等多省份纷纷设立了债务风险化解基金。在湖南省公布的省级预算执行审计报告中明确指出,要设立省级债务化解基金。

9月中旬,河北省成立了国内首只省级国企信用保障基金,该基金由河北建投集团联合省属国有企业及冀财基金、财达证券等省内金融机构共同出资发起设立,基金总规模300亿元,首期规模50亿元。

据不完全统计,截至目前大概有近10个省份成立了债务风险化解基金,总规模约1000亿元。这些基金通常由政府牵头,当地省属金融机构共同出资发起,目的是定向支持融资平台的短期债务偿还。

上述熟知债券发行的人士告诉《中国经营报》记者,由于该基金是各省自己发起的金融产品,目前没有在全国范围内强制要求设立,主要根据省级政府自己的需求。“其本质是地方政府为缓解地区债务压力而设计的一种金融创新工具,主要是对即将到期的债务提供流动性支持,从基金设立省份看,短期偿债压力较大的省份发起基金的意愿更大。”

缓释流动性风险

对于地方政府来说,债务化解基金可以在多大程度上缓解政府压力?

上述熟知债券发行的人士表示,考虑到目前各省债务化解基金规模平均在百亿元,且对冲的主要是短期债务压力,所以真正能发挥的作用可能也有限。

以上述湖南省和河北省为例,湖南省的债务风险化解基金规模为100亿元,对应的平台有息负债规模为1.7万亿元,河北信用保障基金规模为300亿元,但对应的平台有息负债规模为5305.4亿元。

“单纯从数据看,可能影响并不大,但从这些举措可以看出政府在为融资平台的债务偿还进行各种尝试,相比这些基金所能解决的偿债规模,政府发起债务化解基金对市场而言,释放的信号更积极。”上述人士表示。

尤其是在今年受疫情影响,地方政府的财政收支压力大增。根据财政部公布的1~10月份的财政收支数据,1~10月累计,全国一般公共预算收入158533亿元,同比下降5.5%,其中全国税收收入135044亿元,同比下降4.6%。

在这样的背景下,市场主体急需新的举措来提振信心。

中国社科院财经战略研究院副研究员何代欣告诉记者,债务风险化解的本质依然是提升政府偿债能力,这不是单独依靠信用保障基金就能实现的。但从各省目前出台的各项政策看,这些基金在降低短期流动性风险方面起到了一定作用,这会降低市场对区域内城投债务风险的担忧。

事实上,除了政府和金融机构发起债务化解基金外,企业层面也成立了信用保障基金。由中国国新控股有限责任公司联合31家中央企业共同出资发起,以市场化方式募集设立,总规模1000亿元的信用保障基金,专项用于化解和处置中央企业债券风险。

据悉,进入11月,企业债券违约事件频发,这进一步加剧了市场对债券风险的担忧。11月10日,永煤控股公告,因流动资金紧张,“20永煤SCP003”未能按期足额偿付本息,已构成实质性违约,违约本息金额共计10.32亿元。

中泰证券的报告指出,截至11月13日,今年信用债违约数量175只,新增的违约企业数量23家。从规模上看,今年以来信用债违约规模约1180亿元,较去年同期增加了15.5%。

在2020年的《金融稳定报告》中,央行指出,2013年,人民银行开始对大型企业出险情况进行监测。截至2019年末,全国共有575家大型企业出险,其中,460家企业出现严重流动性困难、120家企业未兑付已发行债券、27家企业股权被冻结、67家企业申请破产重整。

为此,央行提出要积极化解大型企业风险,拓宽不良资产处置渠道和处置方式、建立健全多元化的债券违约处置机制、完善企业破产法律体系等具体举措。

中诚信国际研究院分析师汪苑晖在接受采访时表示,目前不论是政府还是企业,都在通过多样化的债务化解方式来降低债务风险,从城投行业角度看,通过置换、清退等方式加强债务化解力度,有利于缓释城投流动性风险、降低债务压力。

在她看来,未来随着“两新一重”建设的进一步推进,城投企业或将有机会参与到“两新一重”建设,从而拓展业务范围,推进市场化转型。

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